【北(běi)京規劃建設】是由cityif與《北(běi)京規劃建設》雜(zá)志(zhì)聯合推出的欄目,這裡(lǐ)有新認知與舊(jiù)經驗的碰撞,新媒體與傳統媒體的聚合。《北(běi)京規劃建設》創刊于1987年(nián),迄今已有31年(nián)的辦刊曆史。期刊強調深邃的思想性、厚重的理論性、豐富的實踐性及敏銳的新聞性。【北(běi)京規劃建設】系列既有嚴謹洗練的學術(shù)論文,也有輕松活潑的随筆。你走,我不送你;你來,無論多(duō)大風雨,我都等你。

作者:徐勤政、何永、甘霖、楊兵、劉劍鋒、熊文

      摘要:老城(chéng)更新和城(chéng)市(shì)體檢是新一(yī)輪北(běi)京城(chéng)市(shì)總體規劃著(zhe)重強調的兩項實施内容,在城(chéng)市(shì)治理結構不斷下(xià)沉的過程中,街區單元作為(wèi)政策落地、民(mín)意生(shēng)根、市(shì)場回應的基本載體,實際決定了政府推進“精治、共治、法治”的實施成效。本文以大栅欄街區為(wèi)對象,通(tōng)過梳理和評估九類存量要素,試圖聚焦老城(chéng)現實問題、剖析制度根源,旨在建構普适性的“街區診斷”分析框架,為(wèi)理性提出老城(chéng)更新新思路(lù)、新模式提供支撐和借鑒。分析認為(wèi),造成大栅欄現狀城(chéng)市(shì)更新困局的因素衆多(duō),根本性的問題在于三方面:一(yī)是公房産權制度和實施資金瓶頸導緻公共治理先天不足、後繼乏力;二是基礎設施和公共服務短闆影響街區管理水(shuǐ)平提升;三是城(chéng)市(shì)貧困累積和文化功能(néng)衰敗造成街區社會(huì)生(shēng)态漸趨惡化。

關鍵詞:城(chéng)市(shì)體檢 街區診斷 街區生(shēng)态 城(chéng)市(shì)更新

      大栅欄街區屬于北(běi)京老城(chéng)33片曆史文化保護片區之一(yī),位于北(běi)京市(shì)西(xī)城(chéng)區前門(mén)地區正陽門(mén)西(xī)南(nán)側,轄9個(gè)社區,總面積約1.26平方公裡(lǐ)。大栅欄曆經700年(nián)風雨洗禮,沉澱了深厚的曆史文化底蘊,保留了京城(chéng)曆史延續最長(cháng)的城(chéng)市(shì)肌理,累積了濃郁的商業(yè)氛圍,是北(běi)京市(shì)最大、最重要的傳統商業(yè)文化區之一(yī)。

      曆史上(shàng),大栅欄是老北(běi)京商業(yè)文化的“門(mén)戶地帶”;現在,大栅欄是拱衛天安門(mén)政治中心的“窗(chuāng)口地區”,也是彰顯大國(guó)首都特色的“中軸節點”和“金名片”标志(zhì)地段,位置和地位十分重要。

      然而,大栅欄也是北(běi)京老城(chéng)發展困局的一(yī)面鏡子、一(yī)個(gè)縮影。她是大國(guó)首都之窗(chuāng)、古都文化之門(mén)、老城(chéng)更新之眼;但同時她也是距離天安門(mén)最近的貧困者濕地、是一(yī)個(gè)京腔京韻日漸消弭的文化孤島,還(hái)是一(yī)片公共财政難以自(zì)持的治理沙地。

      在新版北(běi)京總規“聚焦老城(chéng)、突破老城(chéng)、複興老城(chéng)”背景之下(xià),大栅欄的升級改造越來越呈現出更為(wèi)宏遠(yuǎn)的時空色彩,即城(chéng)市(shì)複興期待“中國(guó)故事(shì)”、城(chéng)市(shì)升級期待“北(běi)京樣闆”。可以說,如果大栅欄的問題能(néng)解決,北(běi)京老城(chéng)的發展就(jiù)有指望;如果北(běi)京老城(chéng)更新開(kāi)拓了新範式,全國(guó)範圍的城(chéng)市(shì)更新工(gōng)作就(jiù)更容易建立新秩序、形成新格局。

      規劃是發展的龍頭,也是實施的綱領,未來大栅欄地區如何定位?如何布局?如何提升?規劃(特别是控規)要想精準指導實施,關鍵是要以現狀問題為(wèi)導向,了解現狀、吃(chī)透問題,深刻地暴露矛盾、全面地分析矛盾、妥善地解決矛盾。

      客觀地說,城(chéng)市(shì)更新如果僅僅停留于街道外殼和建築表面,就(jiù)如腸胃之疾醫(yī)腠理,徒勞無功、積重難返。現下(xià)居民(mín)需要的不是戶外空間的“錦上(shàng)添花”,而是深入院落房屋的“雪中送炭”;相(xiàng)應地,城(chéng)市(shì)治理應該著(zhe)力改善街區社會(huì)生(shēng)态、文化生(shēng)态、管理生(shēng)态,進行深入居民(mín)内心的調查咨詢和深入骨髓的機(jī)制改革。

      為(wèi)此,北(běi)京市(shì)城(chéng)市(shì)規劃設計研究院聯合北(běi)京建築大學、北(běi)京工(gōng)業(yè)大學、北(běi)京酷寶信息科技(jì)有限公司等單位,開(kāi)展了針對大栅欄地區的街區診斷和城(chéng)市(shì)更新研究,課題組通(tōng)過人本觀察、“角色扮演”、存量梳理、政策評價等方式,深入分析了大栅欄産權複雜(zá)、供需錯(cuò)位、定位搖擺、分散治理等結構性、根源性問題,并試圖回答“建設一(yī)個(gè)怎樣的首都窗(chuāng)口地區”這一(yī)曆史性命題。

      2017年(nián)2月(yuè)-11月(yuè),課題組從(cóng)“三伏”戰到(dào)“三九”,對大栅欄地區進行了密集而艱苦的“紮針、蹲點”式調研和“即訪即錄”式診斷,進而建構了“一(yī)個(gè)診斷規程、一(yī)個(gè)完整數據庫、一(yī)套政策彙編、一(yī)個(gè)實施辦法、一(yī)組創新模式”的診斷分析機(jī)制。限于篇幅,本文僅對大栅欄街區診斷的部分前端結論作簡要介紹。

門(mén)
大栅欄有114條街巷,但現狀絕大部分道路(lù)寬度都難以滿足市(shì)政管線常規方式敷設要求

      曆史上(shàng)先有斜街後有大栅欄,鐵樹斜街-大栅欄西(xī)街-大栅欄街這一(yī)條斜街,相(xiàng)傳最早是由金中都遺民(mín)向元大都遷移走出的路(lù),連接了兩個(gè)都城(chéng)的城(chéng)門(mén)。現狀大栅欄共有114條街巷,但5米以上(shàng)能(néng)行車的路(lù)隻有十幾條,好處是完整保留了胡同的肌理,但胡同尺度與現代交通(tōng)方式高(gāo)度不适應;更重要的是,大栅欄現狀未實現曆版規劃設想的幹路(lù)通(tōng)達成網(現行控規規劃大栅欄地區被兩條城(chéng)市(shì)主幹路(lù)和兩條城(chéng)市(shì)次幹路(lù)圍合,内部除煤市(shì)街為(wèi)次幹路(lù)之外,其他道路(lù)均未達到(dào)支路(lù)級别),水(shuǐ)煤電(diàn)氣熱等管線覆蓋比例低(dī)成為(wèi)基礎設施最大短闆。

人

大栅欄是一(yī)個(gè)高(gāo)密度、老齡化、低(dī)收入、弱勢群體集聚的城(chéng)市(shì)底層蝸居地

      大栅欄地區現狀戶籍人口5.6萬人,常住人口3.6萬人。常住人口密度286人/公頃,高(gāo)于西(xī)城(chéng)區平均水(shuǐ)平;戶籍人口密度444人/公頃,為(wèi)西(xī)城(chéng)區十五個(gè)街道之最。從(cóng)人群内部分化特征來看(kàn),大栅欄地區是貧困者和弱勢群體的聚居地,殘疾人、低(dī)保戶、兩勞釋放(fàng)人員(yuán)數量龐大,現狀殘疾人約2000多(duō)人,低(dī)保保障人口1162人,此外,60歲以上(shàng)老人中有868名空巢老人,貧弱交加和未富先老特征在老城(chéng)區諸多(duō)街道中尤為(wèi)突出。在城(chéng)市(shì)迅速發展的過程中,有能(néng)力實現階級躍升的原住民(mín)大部分選擇了離開(kāi),留下(xià)大量老、弱、殘、貧弱勢群體,同時吸引了一(yī)批被低(dī)成本居住和方便的通(tōng)勤所吸引的流動人口,自(zì)然的衰老與逆向的篩選相(xiàng)互疊加,剝奪了這一(yī)地區通(tōng)過人力資本積累自(zì)主改善的可能(néng)性。

地

違規居改商現象突出,文化設施和開(kāi)放(fàng)空間嚴重不足

      對比現狀實際用途、登記屬性和規劃用途三張圖,可以戲劇性地折射出宏觀管控和微觀實施之間存在的錯(cuò)位和差距,最顯著的差異有兩點:一(yī)是在實施過程中,由于拆遷成本高(gāo),規劃的公共開(kāi)敞空間、開(kāi)放(fàng)綠地和水(shuǐ)域沒有得到(dào)實施,很多(duō)居民(mín)不得不選擇到(dào)天安門(mén)廣場和國(guó)家大劇院日常休閑;二是在土(tǔ)地登記屬性之外,現狀自(zì)發衍生(shēng)出大量規劃外商服功能(néng)用地,未來亟待以規範化的制度為(wèi)土(tǔ)地用途的兼容利用或合法變更開(kāi)拓渠道。

房

與市(shì)場脫節的低(dī)成本住房滋生(shēng)愈演愈烈的違建加建,居住品質每況愈下(xià)

       大栅欄地區長(cháng)期平面方向填充式擴張導緻高(gāo)密度、低(dī)容積率、多(duō)違建的空間特征,部分居民(mín)的人均居住面積不足5平方米,不具備廚房和衛浴,基本人居需求無法得到(dào)滿足。與此同時,這一(yī)地區75%的房屋為(wèi)直管公房或單位公房,公共住房的管理體制抑制了住房的價值變現,低(dī)廉的租金和不完整的産權導緻政府和居民(mín)均無法提取土(tǔ)地增值收益,公房的長(cháng)期維護和升級改造無以為(wèi)繼。在此狀況下(xià),大栅欄演化為(wèi)距離天安門(mén)最近的一(yī)處棚戶區,其惡劣的居住條件(jiàn)尖銳地拷問著(zhe)大國(guó)首都的治理水(shuǐ)平和治理能(néng)力現代化。

業(yè)

旅遊、商業(yè)相(xiàng)關業(yè)态數量衆多(duō),但品質較低(dī)亟待轉型,居住配套相(xiàng)對缺乏,文化功能(néng)退化嚴重

       作為(wèi)吸引天安門(mén)觀光(guāng)客的最近距離目的地,大栅欄成為(wèi)滿足遊客低(dī)價餐飲、低(dī)價住宿和購買廉價紀念品的理想場所。據調查,天安門(mén)每日平時接待遊客量約4萬人到(dào)7萬人,節假日可以達到(dào)每日50萬人,而這其中的近一(yī)半會(huì)分流到(dào)前門(mén)與大栅欄地區。此外,北(běi)京城(chéng)市(shì)旅遊觀光(guāng)一(yī)線與二線2條,都經過前門(mén)與天安門(mén)地區。在此影響下(xià),如今的大栅欄已成為(wèi)廉價旅遊商品集散地,且出現了低(dī)端産業(yè)對高(gāo)端産業(yè)的擠出效應。據分析,小(xiǎo)規模商業(yè)企業(yè)占到(dào)所有商業(yè)的90%以上(shàng),個(gè)體營業(yè)比重過半,“小(xiǎo)本經營”和 “封閉式”特征明顯,可以說,大栅欄整體的商業(yè)向單一(yī)化、低(dī)端化發展,傳統的商務、政務、商業(yè)流的綜合優勢喪失。

      更令人擔憂的是,大栅欄地區文化功能(néng)式微,僅存文化标簽,沒有衍生(shēng)業(yè)态;而眼前最尴尬的是,大栅欄當前最有優勢、未來最有升級潛力的職能(néng),也是目前需要著(zhe)力控制和調減的,即住宿餐飲代表的旅遊業(yè)和批發零售代表的小(xiǎo)商業(yè)。這其實是南(nán)城(chéng)發展的一(yī)個(gè)尋常悖論,要關停的“優勢”功能(néng)無法被替代和填補,如今的大栅欄依舊(jiù)在保護恐慌和發展焦慮中徘徊。

點

服務于外來消費(fèi)群體的經營性設施存在低(dī)質重複,服務于本地居民(mín)的服務性設施存在覆蓋不足

      從(cóng)空間覆蓋水(shuǐ)平來看(kàn),一(yī)些設施存在配套不足,如社區文化設施、教育設施、體育設施、停車場和單車停放(fàng)點、綠地廣場、應急避難場所等。

      從(cóng)設施服務人口來看(kàn),餐飲設施覆蓋完善,以面向遊客為(wèi)主;康體娛樂設施中時尚型娛樂設施明顯較少,主要面向居民(mín),整體上(shàng)夜生(shēng)活便利性較好,局部地區有待改善。
從(cóng)商業(yè)設施分布密度來看(kàn),不計剛剛建設尚未完成招商的北(běi)京坊,大栅欄地區已形成七個(gè)商服熱點地區,分别是楊梅竹斜街、延壽街、琉璃廠東街、煤市(shì)街、前門(mén)大街、大栅欄街、前門(mén)西(xī)大街。

文

文物(wù)數量多(duō),但價值發掘不足,未挂牌文物(wù)侵占和破壞嚴重

      根據文獻資料和實地走訪,将大栅欄地區現存的各類文化符号按照(zhào)相(xiàng)關聯的空間載體繪制成圖,仍然能(néng)夠發現一(yī)些鮮明的文化集群,如排子胡同一(yī)帶的會(huì)館文化圈、八大胡同一(yī)帶的梨園文化圈、大栅欄街一(yī)帶的老字号文化圈等。從(cóng)文保單位(院落)産權的分布可以看(kàn)出,公産、單位産院落分布占多(duō)半比例。經過統計,在文保單位(院落)統計的152個(gè)單元中,公産、單位産院落占多(duō)半比例,公産、單位産共計98個(gè)單元,占總數的64.5%。

      調研發現,盡管大栅欄曆史積澱深厚,具有文化符号的空間載體數量衆多(duō),但價值發掘不足,未挂牌文物(wù)侵占和破壞嚴重。大量文保單位現狀用地功能(néng)為(wèi)居住或商業(yè),甚至圈為(wèi)私人使用,維護不當,十分令人惋惜。

貌

街面上(shàng)牆、線、箱、綠、雕等品質尚可,背街小(xiǎo)巷和居民(mín)院内雜(zá)亂無章問題亟待解決

      在研究的114個(gè)評估單元中,風貌品質好的胡同為(wèi)10條,占8.8%;風貌品質中等的95條,占81.6%;風貌品質差的11條,占9.6%。總體來看(kàn),大栅欄地區大部分街巷風貌品質為(wèi)中等,風貌品質為(wèi)好的街巷較少,部分街巷問題較大;另外,公共領域和私人領域治理的錯(cuò)位,也反映出居民(mín)無力自(zì)治和産權局限削弱公共治理能(néng)力的無奈現實。

      大栅欄是北(běi)京老城(chéng)曆史文化保護街區的典型代表,上(shàng)述診斷結論僅僅是當前已經浮出水(shuǐ)面的外在表象,而究其深層根源,大栅欄現實的治理困境具體可歸結為(wèi)陳陳相(xiàng)因、相(xiàng)互交錯(cuò)影響的十個(gè)現實問題:一(yī)是産權複雜(zá),維護主體責任不清;二是違建叢生(shēng),公共邊界屢被侵占;三是文保嚴格,街區生(shēng)态陷入斷層;四是社區貧困,在地居民(mín)無力自(zì)持;五是政府負債,實施資金捉襟見(jiàn)肘;六是官民(mín)博弈,人口疏解如入泥潭;七是轉型受困,功能(néng)躍升缺乏動力;八是轉商受阻,院落升級中途擱淺;九是轉性受制,用途變更架空藍圖;十是統籌困難,片段治理止于表層。

      老城(chéng)曆史文化街區規劃實施要直面老問題、迎接新突破,關鍵在于三方面:一(yī)是盡快出台公房管理和退出機(jī)制,破解産權和資金難題;二是盡快把工(gōng)作重心從(cóng)物(wù)質空間改造轉移到(dào)城(chéng)市(shì)貧困治理,著(zhe)力恢複和提升街區社會(huì)生(shēng)态系統,使當地居民(mín)有意願、有能(néng)力建設和維護自(zì)己的社區,使更多(duō)的年(nián)輕人和高(gāo)收入者回流到(dào)原生(shēng)社區;三是系統升級街區服務管理水(shuǐ)平,高(gāo)配 “三大設施”(市(shì)政基礎設施、公共服務設施、安全防護設施),并探索建立面向開(kāi)放(fàng)式街區的綜合物(wù)業(yè)管理制度。

     在實施目标上(shàng),課題組将大栅欄地區目标定位為(wèi)“有靈魂的首都胡同文化保護示範區、有溫度的老城(chéng)民(mín)生(shēng)改善樣闆區、有品味的特色商業(yè)商務聚集區”,近期首先、也必須要落實的是“五個(gè)一(yī)定要”,即人口一(yī)定要疏解、違建一(yī)定要拆除、設施一(yī)定要改善、文脈一(yī)定要延續、管理一(yī)定要統籌。在實施時序上(shàng)應體現“安居、樂居、宜居”三個(gè)需求層次,當務之急是先使大栅欄成為(wèi)一(yī)個(gè)功能(néng)完備的自(zì)持型、自(zì)治型社區,讓老百姓過上(shàng)有獨立廚房、有獨立廁所“有尊嚴”的現代化安居生(shēng)活。

      2017年(nián)11月(yuè)28日,北(běi)京大栅欄投資有限責任公司組織、大栅欄琉璃廠建設指揮部主持召開(kāi)了《大栅欄地區城(chéng)市(shì)更新研究》課題專家評審會(huì),專家組評價指出:“作為(wèi)新總規指導下(xià)第一(yī)個(gè)街區層面城(chéng)市(shì)更新研究,課題研究過程充分體現了問題導向、實施導向、治理導向……”本課題的意義已經不僅限于完成一(yī)個(gè)街區的現狀調研,而是基于街區診斷的思維對老城(chéng)更新和城(chéng)市(shì)體檢工(gōng)作産生(shēng)印證和借鑒。

    未來規劃實施工(gōng)作還(hái)要繼續貫徹中央精神,“堅定不移疏解非首都功能(néng),突出把握首都發展、減量集約、創新驅動、改善民(mín)生(shēng)的要求”。同時,也要深入領會(huì)市(shì)領導“聚焦申遺、聚焦文化、聚焦民(mín)生(shēng)”的思路(lù),在大栅欄的具體實踐中不斷反思、不斷深化、不斷凝練,切實做到(dào)創新更新路(lù)徑、改革實施模式。
轉載自(zì)cityif